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好制度,坏制度 三、地方行政



更新日期:2021-09-15 + 放大字体 | - 减小字体 本书总阅读量:

    认真说来,“地方上”这个概念,也是要到秦以后才会产生的。因为只有一个幅员辽阔且又实行郡县制的统一大国,才会有中央和地方,也才会有中央和地方的关系。这种关系,仍然要算汉代最好。钱穆先生就说:“中国历史上讲到地方行政,一向推崇汉朝,所谓两汉吏治,永为后世称美”,是为笃论。

    汉代地方行政制度之好,在于简单,只有郡、县两级。加上中央,也不过三级。层次少,效率就高,腐败的可能性也小,这是大家都明白的道理。再说层次少,也亲切。县以上就是郡,郡以上就是中央,用钱穆先生的话说,大家都不觉得这个中央政府高高在上。

    层次少的另一个好处,就是官级少,升转快,官员的政治前途明朗,工作积极性就高。西汉中央政府的“高级干部”实际上只有两级,即“三公”和“九卿”。三公就是丞相、太尉和御史大夫,都只有一个人。丞相相当于总理,金印紫绶;太尉相当于三军总司令或兵马大元帅,也是金印紫绶;御史大夫相当于副总理兼监察部长,银印青绶。九卿其实就是九个部长或“部长级干部”(比如廷尉就是司法部长,大鸿胪就是外交部长,大司农就是财政部长),官俸二千石。地方上也是两级。最低一级是县。大县行政长官叫县令,官俸六百石至一千石。小县行政长官叫县长,官俸三百石至五百石。县以上是郡,行政长官叫守,景帝时改称太守,官俸二千石。也就是说,郡守和九卿是平级的。西汉的郡大约一百个,一个郡管一二十个县。这样算下来,当时一个郡守,也就相当于现在一个州长。请想一想,一百个州长(郡守)和九个部长(九卿)平级,是什么概念?自然是州长变部长并不稀奇,部长变州长也不委屈。这就有利于“干部交流”。再说中央政府的部长虽然只有九个,地方上的州长却有一百来个。县长们(大约有一千三百左右)即便当不上部长,当个州长总还有希望。县长和州长之间又不再有等级。只要加把劲,一步就能跨入“高干”行列,没准还能到中央工作,县长们岂能不努力?实际上汉代官制的最大特点就是“轻中央而重地方”。所以汉代的地方政治是最好的,吏治也是最好的。

    不过好景不长,这个制度很快就遭到了破坏。始作俑者不是别人,正是那位雄才大略的汉武帝。汉武帝在元封五年(公元前106年)把天下分为十三个州部,每州派去一位刺史,许多学者便据此认为汉代地方行政区划是三级:州一级,郡一级,县一级,州领导郡,郡领导县。其实这是不对的。因为刺史不是行政官,而是监察官,是中央派到下面去监督地方官的“特派员”。他只能奉诏察问六件事情,不得干预地方行政,还没有固定治所,俸禄也只有六百石,相当于“县处级”。你想,哪有县处级领导地市级的道理?显然,刺史不是一级地方官员,州也不是一级地方行政区域。所以在汉武帝时代,这事还不算乱套。

    但是到汉成帝绥和元年(公元前8年),情况就变了,刺史变成了牧,级别也是二千石。以后反反复复,一会儿刺史一会儿牧,州也逐渐成为地方行政实体(比如冀州牧袁绍、荆州牧刘表、兖州牧曹操,便都是拥兵自重割据一方的诸侯)。这样折腾到隋文帝开皇三年(公元583年),朝廷干脆废了郡,直接以州统县。至于州的行政长官,则有叫刺史的,有叫太守的,还有叫牧的,因为隋唐两代的州,其实就是汉代的郡。如果是特殊的州(比如首都和陪都),就叫府,其行政长官则叫牧(从二品)或尹(从三品)。这是唐人的发明,宋人也跟着做的。只不过宋代的府比唐代的多。稍微特殊一点,就不叫州,叫府。

    可见唐代地方行政区域原本也只有两级:州府一级,县一级。但是唐人和汉人一样,也喜欢从中央往地方派上级官员。汉代只派了刺史,唐代派的就多了,其中最重要的是观察使和节度使。观察使和汉的刺史一样,原本是中央派下来巡视地方的,结果巡回变成常驻,成为名不正言不顺的更高一级行政长官。节度使原本也是特派员,只不过观察使管监察,节度使管军事。结果也一样,也成为名不正言不顺的更高一级行政长官。中央监察官变成地方行政官已是不妥,军区司令员变成地方行政官就更成问题。最后,节度使变成割据一方的“藩镇”,唐王朝也就灭亡。

    唐代观察使监临的区域叫“道”,宋代则叫“路”。宋代地方行政区域原本同样只有两级:州府一级,县一级,但开国不久(宋太宗至道三年,即公元997年)就在府州上面加了一级,叫“路”,而且其行政长官居然是四个,南宋时简称为帅(安抚使,管军事)、漕(转运使,管财政)、宪(按察使,管司法)、仓(常平使,管救济)。这就荒唐。唐代州县,只要承奉一个上司(观察使),宋代则要承奉四个,这地方官岂能好做?何况这四个大员,互不相属,都直接对皇帝负责,你说这事情可怎么办?所以宋的地方行政,简直一塌糊涂。

    元代的荒唐,则是把“省”这个怪物制造出来了。省,原本是中央机关的官署名称,比如中书省、门下省、尚书省,在唐代是相当于宰相府的。元承宋制,也以中书省为最高行政机关,枢密院为最高军事机关,御史台为最高监察机关。不同的是,他们还要把这些机关派到地方上去。派到地方上的中书省叫“行中书省”,简称“行省”。派到地方上的枢密院叫“行枢密院”,简称“行院”。派到地方上的御史台叫“行御史台”,简称“行台”。可见所谓“行省”,就是“临时的、不在首都的,或行动中的中书省”,就像“行宫”是“临时的、不在首都的皇宫”一样,怎么会是地方行政区域名称呢?

    所以,到明洪武九年(公元1375年)朱元璋准备废掉宰相之前,就先把地方上的“行中书省”废了,改称“承宣布政使司”,其长官则叫“承宣布政使”,简称“布政使”。使是官名,司是衙门,都不是区域名称。可见现在叫做“省”的这个地方行政区域,其实是没有正当名称的。叫省叫司都不通,就像把市、县叫做局、处于理不合一样,要叫也该叫“承宣布政使区”。不过朝廷只设了衙门(承宣布政使司),没有颁布区号,世俗的称呼难以改变,那就凑凑合合叫“省”吧!结果,真正的“省”(中书省)废掉了(而且也被忘掉了),不是“省”的东西反倒变成了“省”。

    省一级的衙门,明代是三个:承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司,简称藩司、臬司、都司,合称“三司”。清代减去都指挥使司,变成“二司”。二司的长官布政使和按察使,俗称藩台、臬台,同为省长。藩台管行政财政,臬台管司法监察。其实按察使称台还凑合,因为御史称台。布政使称台就没有道理了。然而清代不但藩司和臬司的长官称台,他们派出去的下属机构(分司)官员也称台,叫“道台”。这倒不去管他,糟糕的是明清和汉唐宋元一样,有了地方政权机构还不够,还要往下面派机构和官员。汉代是郡县之上加派刺史,结果变成州;唐代是州县之上加派观察使和节度使,结果变成道;宋代是府州之上加派帅、漕、宪、仓,结果变成路;元代则在道和路之上又加派行省、行院、行台,结果变成省。这样到了明清,法理上的地方行政区域是三级:省一级,府一级,州县一级。府在唐、宋、元三代,是“特别行政区”,其实是州,但在明清则是省之下、县之上的一级正式行政区,相当于现在的地级市。州在明清则基本上不再领县,其行政关系则或直属于省(少数),或隶属于府(多数),因此州县应视为同级。

    这样原本也不错,问题是明清又往省里派“特派员”。明代派出的是三个:总督、巡抚、巡按。设置之初,大体上是总督管军事,巡抚管行政,巡按管监察。清代把巡按职责并入巡抚,只留下总督、巡抚两个。但明代的总督、巡抚、巡按是临时性的、非常设的,清代的总督和巡抚却是常驻常任,这就等于是在省长(布政使、按察使)之上又加“超级省长”(巡抚),诸省之上又加“太上省长”(总督多管二三个省,只管一省的则不设巡抚)。省上有省,官上有官,越搞越复杂。

    省长们也不含糊,也往下派“太上皇”,这就是分司分道。分司分道也有两种:布政使派出的叫分守道,按察使派出的叫分巡道。这是明制,清代的道更复杂。这就在省与府之间又插进来一级。如果总督辖区(大区)算一级,省算一级,道算一级,府算一级,州县算一级,就有五级了。结果如何呢?即如钱穆先生所言:“变成管官的官多,管民的官少”,而且管民的官(就是县官和州官)不但少,地位还低,权力还小。州县上面有知府,知府上面有道台,道台上面有布政使和按察使,布政使和按察使上面有巡抚,巡抚上面有总督,总督上面有中央。州县被压在最底层,奉承巴结一大堆上司还来不及,哪有时间精力功夫心思去亲民?地方政治也就一塌糊涂。